Proč se velké výstavbové projekty komplikují. První část

Prvním krokem pro snížení potenciálního překročení předpokládané ceny projektu a prodloužení doby výstavby je uznání faktu, že existuje významné riziko tohoto překročení a prodloužení, které nelze odstranit. Toto riziko je zcela jistě možné zmírnit. V první části článku uvádím některé zahraniční stavby z nedávné doby, které ukazují, že dodatečné náklady nejsou lokálním českým problémem, ale že se s nimi potýkají velké projekty na celém světě. V druhé části, která vyjde v dalším čísle, se zabývám některými možnostmi, jak cenu a čas ovládat, tedy např. zaváděním standardů řízení geotechnických rizik, alternativními metodami dodávky stavící na partnerství a cílovou cenou apod.

Cena díla u výstavbového projektu
Cena díla představuje jeden ze základních prvků smlouvy o dílo a je vždy jednou z priorit všech účastníků výstavbového projektu. Ceny se dotýká většina sporné agendy a výsledná cena může být ukazatelem úspěšného, či neúspěšného projektu. To obdobně platí i pro dobu výstavby. Z různých důvodů se mění (v době nabídky) předpokládaná cena, zejména se zvyšuje, což souvisí se vznikem dodatečných nákladů, a dochází ke zpoždění vedoucímu k prodloužení doby výstavby.

K překročení předpokládané ceny vedou zpravidla dodatečné náklady vzniklé při realizaci díla z mnoha různých důvodů včetně zpoždění. Dodatečnými náklady se rozumí náklady, které vznikají v rámci zakázky a které nebyly původně předpokládány (nebo jejich výše nebyla známa) anebo zahrnuty v nabídkové ceně díla a které musí jedna ze stran smlouvy o dílo uhradit.

V praxi bývá nejproblematičtější situace, kdy vlivem dodatečných nákladů dojde k překročení předpokládané ceny díla (mohou nastat i situace, kdy oproti dodatečným nákladům vznikají odpovídající úspory např. z optimalizace nebo vypuštění prací a k nárůstu ceny nedochází). Překročení předpokládané ceny díla zákazník i veřejnost obvykle vnímají negativně (zejména pokud je výstavba financována z veřejných zdrojů nebo v případě, že má veřejnosti sloužit) a financující instituce také.

Dodatečné náklady hradí ta strana, která nese odpovědnost za rizika, na jejichž základě dodatečné náklady vznikly. Dodatečné náklady tedy může nést jak zhotovitel, tak objednatel. Podle mezinárodní uznávané praxe nese zhotovitel obecně ta rizika, která je schopen ovládat nebo rozumně pojistit. Ostatní rizika projektu nese objednatel jako iniciátor a vlastník projektu a jako subjekt, který bude z díla po jeho dokončení benefitovat. Pokud se objednatelé snaží přenést na zhotovitele i rizika, která zhotovitel nemůže ovlivnit nebo za rozumných podmínek pojistit a ocenit, vede taková strategie k nárůstu nabídkové ceny díla (zhotovitel rizika v rámci ceny ocení paušální přirážkou), nebo naopak k realizaci díla za cenu, která může být mimořádně nízká s ohledem na možná rizika (příliš nízká cena pak nese nebezpečí nedokončení díla, jeho dokončení v horší kvalitě nebo má dopad na bezpečnost prováděných prací apod.). Obojí představuje pro projekt velké riziko.

Nereálná očekávání ve vztahu k ceně výstavbového projektu
Nereálná očekávání vedou vždy pouze k improvizaci a neefektivitě. To se týká i očekávání neměnnosti předpokládané ceny u téměř jakéhokoli většího (nejen) výstavbového projektu. Tyto projekty jsou komplexní a veřejnost je vnímá pouze povrchně z mediálních zkratek. Specifika těchto projektů pak paradoxně v ČR často nejsou schopni vnímat ani ti, kteří je kontrolují nebo prošetřují. Tím vznikají celospolečenské škody, spory, frustrace a ztrácí se motivace k racionálnímu chování.

Nový občanský zákoník obsahuje dispozitivní úpravu určení celkové ceny díla, ovšem zcela nedostačující pro jakékoli takové větší projekty. Tuto úpravu musí nahradit dobrá (nejlépe standardizovaná) smlouva, jinak hrozí nejasnosti a spory. Aktuální znění této zákonné úpravy je navíc zdeformováno předchozí regulací a zvyklostmi z doby komunistického hospodářského zákoníku, postkomunistického obchodního zákoníku a soudobých vadných výkladů práva veřejných zakázek.

Podle mezinárodních standardů a i prvorepublikových zvyklostí se například z hlediska tvorby (především tedy obsahu a způsobu stanovení) celkové ceny u stavebních smluv rozlišuje cena položková (měřená zakázka), paušální a nákladová. V případě položkové ceny se měří na základě dohodnuté metody skutečně provedená práce, která se ocení jednotlivými jednotkovými cenami (někdy též sazbami) za položku (například cena tuny oceli) a celkovými cenami (paušály) za položku (například cena za zřízení zařízení staveniště). U měřené zakázky tedy zhotovitel v rámci své nabídky ocení podrobný výkaz výměr jednotlivých položek stavebních prací sestavený objednatelem. Platby budou probíhat v předem daných intervalech, typicky jednou měsíčně. Výše platby není předem daná a závisí na tom, kolik množství v položkách bylo skutečně prostavěno. Před platbou dojde ze strany objednatele (případně správce zakázky) k měření provedených prací (a jejich vyúčtování zhotovitelem) a na jeho základě bude určena výše průběžné platby (podle položkových cen uvedených v oceněném rozpočtu). U měřených zakázek není předem známa celková cena díla. Ta vzniká průběžně na základě měření a vyúčtování skutečně provedených prací. Při použití měřené zakázky může obvykle dojít k úpravě ceny především prostřednictvím změn díla a v důsledku vzájemných kompenzací (claimů).

Při použití paušální ceny se skutečně provedené práce neměří, práce jsou hrazeny na základě platebního kalendáře nejčastěji po dokončení předem stanovených částí nebo až po úplném dokončení díla.

I při použití paušální ceny může obvykle dojít k její úpravě (stejně jako u měřené zakázky) především prostřednictvím změn díla a v důsledku vzájemných kompenzací (claimů).

Při použití nákladové ceny zhotovitel dostane zaplaceno od objednatele cenu dodávky v úrovni skutečných nákladů (např. ceny podzhotovitele, dodavatele materiálu apod.) a předem stanovenou ?přirážku? za režie a zisk. Jde o účtování podle skutečných nákladů obvykle s pevnou, konstantní procentní nebo klouzavou procentní přirážkou.

Narušení historické kontinuity přineslo jak zmatení pojmů, například místo tradičního spojení paušální cena se používá nesprávně pevná cena (terminologie z doby určování cen státem), tak i užívání bezobsažných pojmů jako vícepráce (slovo vzniklo za komunizmu a používalo se pro práce, které bylo nutné ?vytvořit?, aby nedošlo k nedočerpání státem předpokládaného rozpočtu - tedy selhání plánování) a odvozeného novotvaru méněpráce (slovo vzniklo za postkomunizmu a je spojováno hlavně s absurdními výklady práva veřejných zakázek).

K výše uvedenému místnímu nedostatku standardizace se pak přidružuje fakt, že velké výstavbové projekty přirozeně inklinují ke vzniku dodatečných nákladů. Riziko vzniku dodatečných nákladů dále roste u projektů, u nichž je obtížné předem předpokládat a ocenit všechna rizika. Vnímat cenu díla u velkých výstavbových projektů jako neměnnou je zcela iluzorní. Výstavbové projekty jsou složité dlouhodobé procesy, u nichž nelze vznik dodatečných nákladů vyloučit, naopak u veřejných výstavbových projektů pod politickým vlivem, do nichž zasahuje řada externích subjektů, může být riziko vzniku dodatečných nákladů vyšší než u jiných projektů bez těchto vlivů.

Ke standardnímu mechanizmu určení celkové ceny díla musí vždy ve smlouvě patřit i postup při změnách díla, ceny a doby výstavby. Smlouva může obsahovat mechanizmy automatické (inflační doložka), ale musí vždy zahrnovat změnové a kompenzační mechanizmy, které stranám (a především objednateli) umožňují realizovat odchylky, jež vznikají ze začátku zakázky z nepředvídaných okolností (vyšší moc, změna legislativy, nové technologie, požadavky správních orgánů, optimalizace, neočekávané geologické podmínky, zpoždění atd.).

Výše uvedené změnové a kompenzační mechanizmy musí obsahovat i smlouvy, jež jsou výsledkem zadání veřejné zakázky. Veřejné projekty nepředstavují výjimku, co se týče vzniku nutných odchylek a prospěšných obměn, a veřejní zadavatelé tuto skutečnost musí ve smlouvách reflektovat. Stejně tak musí ke změnám díla, ceny a doby výstavby přistupovat i zástupci orgánů veřejné moci a správy při řešení otázek (např. kontrole zakázek), které se týkají dodatečných stavebních prací v prostředí regulovaném zákonem o veřejných zakázkách. Je velice důležité, aby auditní orgány měly v často složitých oblastech, které zkoumají, alespoň minimální přehled a vzdělání.

Příklady překročení předpokládané ceny a zpoždění ze zahraničí
Níže uvádím některé zahraniční příklady z nedávné doby, které ukazují, že dodatečné náklady a zpoždění nejsou lokálním českým problémem, ale že se s nimi potýkají velké projekty na celém světě.

Příklad 1: Mezinárodní letiště Willyho Brandta v Berlíně
Zakázka trpěla mnoha závažnými zpožděními a nárůstem nákladů. V roce 2006 byly předpokládané náklady 2 mld. eur. Po čtyřletém zpoždění tato částka narostla na 4,4 mld. eur. Mnoho z těchto nákladů šlo na správu a údržbu téměř dokončeného díla. Strany zaznamenaly tisíce drobných chyb a porušení smlouvy a některé z použitých technologií byly tak komplikované, že technici nebyli schopni přijít na to, jak provoz díla zahájit. Politici podle některých názorů projekt prosadili umělým snížením reálných nákladů, tak aby bylo možné získat souhlas parlamentu a příslušných komisí. Navíc orgány státní správy vznášely v průběhu výstavby dodatečné požadavky na změny díla. Jednou ze změn byl například požadavek na zřízení hypermarketu v jednom z terminálů těsně před dokončením projektu. Dílo není dodnes (2015) zprovozněno a termín dokončení není znám.

Příklad 2: Koncertní síň v Hamburku
Koncertní síň měla být otevřena v roce 2010. Projekt byl zahájen v roce 2006 a v roce 2005 činily předpokládané náklady 186 mil. eur. Projekt má být aktuálně dokončen v roce 2017 s celkovou cenou 800 mil. eur.

Příklad 3: Stavba severojižní linky metra v Kolíně nad Rýnem
Stavba začala v roce 2004. Po nárůstu nákladů a nehodě, při které zemřeli v roce 2009 dva lidé, je otevření celé linky předpokládáno na rok 2019. Náklady přitom narostly z 780 mil. eur na aktuální cenu 1,08 mld. eur.

Příklad 4: Městský železniční tunel v Lipsku
V Lipsku se předpokládalo otevření městského tunelu pro příměstské vlaky v roce 2009. Stavba doposud nebyla dokončena a předpokládané náklady se zvýšily z 572 mil. eur na
960 mil. eur.

Příklad 5: Rozšíření Panamského průplavu
Projekt počítal se zdvojnásobením kapacity průplavu v roce 2015. Plánem bylo postavit zcela nový dopravní pás, který by umožnil tranzit většího množství objemnějších lodí. V roce 2006 činily předpokládané náklady 5,25 mld. amerických dolarů. Největší náklady spojené s výstavbou nesou dvě nové propusti na straně Atlantického a Tichého oceánu. Jedna má stát 1,11 mld. a druhá 1,03 mld. dolarů včetně 590 mil. dolarů rezervy pro výjimečné události během výstavby. V roce 2013 španělská firma Sacyr Vallehermoso, S.A., která je vedoucím účastníkem mezinárodního sdružení zhotovitelů, prohlásila, že pozastaví práce ve lhůtě 21 dní, pokud Úřad Panamského průplavu nezaplatí 1,6 mld. dolarů dodatečných nákladů. Následně byly práce přerušeny a spory rozhoduje DAB (Rada pro rozhodování sporů) a arbitráž. Téměř rok po přerušení prací přiznala DAB zhotoviteli část dvou claimů (234 mil. z požadovaných 463 mil. dolarů a prodloužení doby výstavby 176 z 265 požadovaných dní). Claimy souvisely s jinými (horšími) vlastnostmi vytěženého čediče, než se předpokládal v zadání, který byl hlavním zdrojem kameniva do betonové směsi, a zpožděním objednatele se schválením nové receptury betonové směsi. Náklady souvisely s nutnou úpravou zpracovatelských zařízení a s úsilím o zajištění dodávky vhodného čediče.

Příklad 6: Velký projekt výstavby tunelu v Bostonu, tzv. Big Dig
Projekt začal v roce 1995 a byl dokončen v roce 2007. V prosinci roku 2014 skončil po patnácti letech spor mezi objednatelem, Massachusetts Department of Transportation, a sdružením zhotovitelů. Nejvyšší soud uložil objednateli, aby zaplatil zhotoviteli 183 mil. dolarů včetně úroků z prodlení za claimy, jež vyplynuly ze změn postupů výstavby, které vyvolal objednatel, a za claimy z nepředvídatelných geotechnických podmínek. Spor byl přitom takto rozhodnut DAB již v roce 1999. Objednatel se ovšem odvolal a následné další dvě soudní instance mu daly za pravdu. Nejvyšší soud však v roce 2014 potvrdil původní rozhodnutí z roku 1999. Překročení předpokládané ceny je uváděno ve výši 196 %.

Olympiády
Dalšími projekty náchylnými k nárůstu nákladů jsou olympiády. Mezi lety 1960 a 2012 vznikla například následující překročení předpokládané ceny:

• Olympijské hry v Londýně 2012, Velká Británie - 101 %;
• Olympijské hry v Atlantě 1996, USA - 147 %;
• Olympijské hry v Lillehammeru 1994, Norsko - 277 %;
• Olympijské hry v Barceloně 1992, Španělsko - 417 %;
• Olympijské hry v Albertville 1992, Francie - 135 %;
• Olympijské hry v Sarajevu 1984, Jugoslávie - 173 %;
• Olympijské hry v Lake Placid 1980, USA - 321 %;
• Olympijské hry v Montrealu 1976, Kanada - 796 %;
• Olympijské hry v Grenoblu 1968, Francie - 201 %.
  

Olympiády jsou pravidelně dražší, než je původní předpokládaný rozpočet (od roku 1960 se nevyskytla olympiáda bez dodatečných nákladů). Žádný jiný typ velkého projektu není v nárůstu nákladů tak konzistentní. S průměrným nárůstem ceny v reálných číslech o 179 % a v nominálu o 324 % jsou olympijské hry historicky nejrizikovějším projektem z pohledu nárůstu nákladů [3].

Další příklady překročení předpokládané ceny v % [4]:

• most Humper, Spojené království - 175 %;
• železniční spojení Boston - Washington - New York, USA - 130 %;
• železniční tunel přes přes průliv Velký Belt, Dánsko - 110 %;
• obchvat - silnice A6 - Chapel-en-le-Frith/Whaley Bridge, Spojené království - 100 %;
• železniční dráha Shinkansen Joetsu, Japonsko - 100 %;
• Washingtonské metro, USA - 85 %;
• úzkokolejná dráha Karlsruhe - Bretten, Německo - 80 %;
• přísupové trasy přes záliv Øresund, Dánsko - 70 %;
• metro v hlavním městě Ciudad de México, Mexiko - 60 %;
• železniční dráha Paříž - Auber - Nanterre, Francie - 60 %;
• metro v oblasti Tyne a Wear, Spojené království - 55 %;
• spojení přes Velký Belt, Dánsko - 54 %;
• pobřežní spojení přes záliv Øresund, Dánsko - 26 %.
  

Studie předpokládaných a skutečných nákladů
Oxfordský profesor Flyvbjerg ve své práci Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition [Megaprojekty a riziko: Anatomie ctižádosti], [4], uvádí, že k překročení předpokládané ceny dochází typicky také u projektů dopravní infrastruktury. Existuje několik studií, které systematicky zkoumají předpoklady nákladů a skutečné náklady na širším spektru výstavbových projektů.

• První studie byla provedena státním auditem na projektech v hodnotě 13 mld. švédských korun (ceny z roku 1994) ve Švédsku a došla k závěru, že u osmi projektů výstavby dálnic byla předpokládaná cena průměrně překročena o 86 % (od 2 % do 182 %) a u sedmi projektů výstavby železnic o 17 % (od 14 % do 74 %).
• Druhou studii uskutečnilo ministerstvo dopravy v USA. Zkoumala projekty výstavby železnic v celkové hodnotě 15,5 mld. dolarů (ceny z roku 1988). Celkové překročení ceny bylo o 61 % (od 10 % do 106 %).
• Třetí studie byla realizována ve Velké Británii a kryla 21 systémů metra postavených v rozvíjejících se zemích v hodnotě jednotlivých systémů od 22 do 165 mld. dolarů (ceny z roku 1987). Třináct z těchto systémů zaznamenalo výrazné překročení předpokládané ceny. Šest zaznamenalo překročení nad 50 % (dva z toho v rozmezí 100-500 %), tři další v rozmezí 20-50 % a zbývající čtyři mezi 10-20 %.
  

Čtvrtá studie na univerzitě v Aalborgu (Dánsko) zkoumala 258 projektů dopravní infrastruktury v hodnotě 90 mld. dolarů (ceny z roku 1995) ve dvaceti zemích na pěti kontinentech, v zemích rozvinutých i rozvíjejících se v období od roku 1927 do roku 1998.

Některé závěry této studie jsou:

• V devíti případech z deseti jsou podhodnoceny předpokládané náklady s výsledkem překročení předpokládané ceny.
• Pro výstavbu železnic činí průměrné překročení 45 %, pro tunely a mosty 34 %, pro dálnice 20 %, pro ostatní 28 %.
• K podcenění nákladů a překročení předpokládané ceny docházelo ve dvaceti státech na pěti kontinentech a více v rozvíjejících se zemích.
• S postupem času během zkoumaných sedmdesáti let se překračování nesnižuje.
• Průměrné překročení o 40 % je běžné, překročení o 80 % není výjimečné.
  

Flyvbjerg [4] též shromáždil údaje o několika stech zakázek v oblasti dodávek technologických zařízení, výstavby přehrad, vodohospodářských projektů, projektů v IT, v těžebním průmyslu a dalších a zjistil, že tyto projekty jsou náchylné k překročení předpokládané ceny minimálně stejně jako projekty výstavby dopravní infrastruktury. Důvody překročení jsou pestré. Od požadavků na ochranu přírody přes vyšší požadavky na bezpečnost (Eurotunel pod Lamanšským průlivem), povodně a požáry při výstavbě (Velký Belt), složitější podmínky ražby v městské zástavbě Kodaně (Øresund). Odhadnout příčiny je složitější než předvídat fakt, že k překročení předpokládané ceny pravděpodobně dojde.

Prvním krokem pro snížení potenciálního překročení předpokládané ceny je uznání faktu, že existuje významné riziko tohoto překročení, které nelze odstranit. Je ovšem možné ho zmírnit (včetně jeho negativního společenského vnímání) včasnou celospolečenskou diskuzí o cílech projektu a informovanou mediální prezentací u velkých projektů, efektivní přípravou (například zpracováním zprávy o výchozích mezních hodnotách geotechnických rizik, tzn. Geotechnical Baseline Report). Dále transparentním zadáním projektových a stavebních prací (např. odmítnutím mimořádně nízkých cen a účelnou alokací rizika), spoluprací všech (ideálně maximálně kvalifikovaných a zkušených) účastníků projektu (například na bázi tzv. cílové ceny, partneringu, aliance, ECI, tzn. včasného zapojení zhotovitele apod.), vhodnou metodou dodávky (například metodou Design-Build a správného nastavení tzv. správy zakázky a projektového řízení) a dobrou standardizovanou smlouvou podporující aktivní spolupráci s mechanizmy ovládaní rizik při realizaci, jako je například registr rizik. Hlavním důvodem překročení předpokládané ceny je přílišný optimizmus odhadu nákladů v přípravné fázi. Velké výstavbové projekty jsou unikátní. Dá se říci, že jediné, čím jsou si vždy podobné, je překročení předpokládané ceny [4]. Některé z uvedených mechanizmů budou podrobněji popsány v dalším díle.

Použitá literatura:
[1] ASCE (American Society of Construction Engineers). Geotechnical Baseline Reports for Underground Construction, 1997.

[2] Cushman, R. F.: Proving and Pricing Construction Claims. New York: Wolters Kluwer, 2011.

[3] Flyvbjerg, B., Stewart, A.: Olympic Proportions: Cost and Cost Overrun at the Olympics 1960-2012, 2012 [on-line]. Dostupné z: http://papers.ssrn.com [cit. 2014-01-03].

[4] Flyvbjerg, B.: Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition. Cambridge University Press. 8th edition. United Kingdom. 2010.

[5] Koutský, M.: Stavební oddělení firmy Baťa - Zlín: charakteristika, styl práce a metody řízení, 1994. [on-line]. Dostupné z: http://mujweb.cz/milik.tichy/stavebni_oddeleni_
bata.pdf.

[6] Rowlinson, S.; Cheung, Y. K.: Success Factors in an Alliancing Contract - A Case Study in Australia [on-line]. Dostupné z: http://www.construction-innovation.info/images/pdfs/Research_library/
ResearchLibraryA/Refereed
_Conference_papers/Refereed_
Conference_Paper_
Success_Factors_in_an_
Alliancing_Contract.pdf [cit. 2013-05-20].

Autor:
JUDr. Lukáš Klee, Ph.D., LL.M., MBA,
je mezinárodně uznávaný odborník na stavební smluvní právo, poradce, vyučující na VUT Brno a Právnické fakultě Univerzity Karlovy, lektor, soudní znalec, adjudikátor a rozhodce. Kontaktní údaje: www.klee-consulting.com.
Odborné posouzení článku:
Marie Báčová
odborná poradkyně předsedy ČKAIT