Liniové dopravní stavby a Natura 2000

Režim ochrany a požadavky na posuzování záměrů, které by mohly být s těmito územími v konfliktu, se zčásti liší od požadavků platných do té doby pro ?národní? chráněná území. Článek podává základní informace o těchto skutečnostech a nabízí i jednoduchý praktický návod pro projektanty a investory na postup před zahájením projednávání dopravních liniových staveb.
Liniové dopravní stavby mají jeden společný charakteristický rys: doba od politického rozhodnutí o stavbě po zahájení provozu je bezkonkurenčně nejdelší ze všech typů staveb. Jednou z hlavních příčin tohoto stavu je nutnost vypořádat se se spletitými zájmy nejrůznějších subjektů v dané trase. Mezi těmito zájmy lze z hlediska počtu a charakteru střetů počítat k nejvýznamnějším ochranu přírody. Důvod je prostý. Přestože se území dnešní České republiky nejrůznějšími způsoby hospodářsky využívá po tisíce let a je dnes - ve srovnání například se středověkem - v naprosté většině zcela přeměněno, zachovala se zde pestrá mozaika stanovišť vzácných druhů živočichů, rostlin a cenných biotopů. Právě ty ochrana přírody různou měrou a různými způsoby na základě zákona chrání pro budoucí generace. Ochrana přírody má v ČR, stejně jako kdekoli jinde ve světě, dva základní pilíře - ochranu druhovou a ochranu územní.

Ochrana území

Počátek územní ochrany přírody se datuje rokem 1838, kdy hrabě Buquoy zřídil první tři rezervace. Od těchto dávných dob se počet zvláště chráněných území zvýšil na více než 2200, a i když naprostá většina z nich je maloplošných, i tak tento počet naznačuje, že územní střety s liniovými stavbami jsou nevyhnutelné.

Natura 2000

Vstupem České republiky do Evropské unie v roce 2004 se situace z tohoto pohledu ještě dále zkomplikovala. V EU totiž existuje navíc zvláštní, nadnárodní soustava chráněných přírodních území, nazvaná Natura 2000. Každý členský stát má povinnost vytvořit podle určitých kritérií na svém státním území její část a zajistit předepsaný ochranný režim. Jak je soustava Natura 2000 vytvářena v České republice a jaké potenciální i skutečné dopady může mít na liniové dopravní stavby?
Naturu 2000 tvoří podle zákona o ochraně přírody a krajiny (č. 114/1992 Sb., v platném znění) dva typy území:

• tzv. ptačí oblasti;
• evropsky významné lokality.

Ptačí oblasti, jak název napovídá, jsou chráněná území vymezovaná pro ochranu konkrétních druhů ptáků a jejich biotopů. Byly navrhovány, projednávány a vyhlašovány jednotlivými nařízeními vlády v letech 2003-2005. V současnosti jich je v ČR 39 a o posledních dvou se již po léta pře resort životního prostředí (který má Naturu 2000 ve své gesci) s resortem zemědělství.
Vybrané druhy dalších živočichů kromě ptáků, rostlin a tzv. typů přírodních stanovišť jsou podle předpisů ES předmětem ochrany druhého typu území Natury 2000 - evropsky významných lokalit. Ty byly na podkladě rozsáhlého mapování a sběru dat po celé republice navrženy k zařazení do tzv. národního seznamu, který na konci roku 2004 schválila vláda a který byl ihned poté postoupen Evropské komisi. V národním seznamu byly původně 863 lokality (popsané, včetně map, v nařízení vlády č. 132/2005 Sb.), Evropská komise však po prověření českého národního seznamu konstatovala, že pro některé druhy a typy stanovišť není seznam úplný, a proto v současnosti probíhá navrhování a doplňování lokalit dalších. Pro jižní Moravu byl tento proces ukončen schválením doplňku národního seznamu s 15 novými lokalitami k 1. prosinci 2007 (nařízení vlády 301/2007 Sb.), ve zbývajících částech státu probíhá doplňování lokalit v letošním roce.

Povinnosti členských států v lokalitách Natury 2000

Podle předpisů EU, transponovaných do našeho zákona, jsou povinnosti každého členského státu - tedy i ČR - v lokalitách Natury 2000 pouze dvě.

• První leží na bedrech zejména orgánů ochrany a vlastníků a charakterizujeme ji jako povinnost nezhoršování stavu: druhy nebo typy přírodních stanovišť, které jsou v každé jednotlivé naturové lokalitě předmětem ochrany, musí být udržovány minimálně ve stejném stavu jako v době zařazení do národního seznamu.
• Druhou je potom povinnost, kterou naše ochrana přírody před rokem 2004 vůbec neznala: každá koncepce nebo záměr - z nichž největší podíl patří záměrům stavebním - musí být v případě, že by mohly mít významný negativní vliv třeba jen na jedinou naturovou lokalitu, posouzeny speciálním postupem, předepsaným v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Tento speciální postup se aplikuje v rámci procesu posuzování vlivů na životní prostředí, ať již strategického (SEA), či specifického (EIA), podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. (Pro zjednodušení se text dále bude zabývat pouze hodnocením specifickým v procesu EIA.) Pokud u daného záměru hrozí výše uvedený vliv, musí být záměr posouzen ve zjišťovacím řízení, a neuzavře-li se toto řízení závěrem, že vliv neexistuje, musí se provést úplná EIA (dokumentace, posudek, veřejné projednání, stanovisko). Řízení vedou orgány posuzování vlivů, což jsou pro určité typy záměrů krajské úřady, pro záměry s větším potenciálním dopadem Ministerstvo životního prostředí ČR. Dokumentaci a posudek připravují tzv. autorizované osoby podle zákona o posuzování vlivů (č. 100/2001 Sb., v platném znění), k nimž u naturového hodnocení přistupuje navíc ještě dvojice osob se speciální autorizací pro Naturu 2000 - ty odpovídají za zpracování příslušných pasáží dokumentace i posudku týkajících se vlivů na Naturu 2000.

Zajímavá je hned první výrazná odlišnost naturového posuzování v porovnání s klasickým procesem EIA, kde zákon říká, které typy záměrů a činností se posuzovat musí. U Natury 2000 je přístup obrácený: neexistují žádné seznamy. Posuzován musí být jakýkoli záměr, který by mohl mít významný negativní vliv. To je specifikem v porovnání s klasickou ochranou zvláště chráněných území, kde je cílem zabránit poškození dané lokality. U Natury 2000 naproti tomu není důraz kladen na lokalitu, ale na předměty její ochrany - tj. ony druhy a typy přírodních stanovišť, pro něž je lokalita zařazena do národního seznamu. Posuzuje se vliv na tyto předměty ochrany a tzv. ekologickou integritu celé lokality - nešťastný překlad v zákoně hovoří o ?celistvosti?, což vyvolává řadu zbytečných problémů (viz dále). Další novinkou je, že vliv záměrů se posuzuje zcela bez ohledu na to, zda mají být situovány v lokalitě, v její blízkosti či třeba v jiném státě - rozhodující je, zda mohou, či nemohou mít významný vliv.
Tyto nové skutečnosti mají rozhodující (ne vždy jen negativní) význam pro realizaci liniových dopravních staveb.

Lokalizace dopravní stavby versus vlivy

¤ Gabionová konstrukce na bočních stěnách březenského železničního tunelu
Tuto problematiku lze prezentovat na konkrétním případě. V roce 2004 MŽP navrhlo ptačí oblast Komárov v území, kde je plánována trasa rychlostní komunikace R 35. Oblast byla navržena na základě vědeckých poznatků o výskytu předmětu ochrany - motáka pilicha - a zahrnovala i území, na němž byly situovány budoucí trasy R 35. Resort dopravy tento návrh rozporoval a po tvrdých bojích prosadil změnu hranic ptačí oblasti tak, že všechny navrhované trasy R 35 leží mimo toto území. Představitelům resortu životního prostředí se bohužel nepodařilo ani v průběhu několika let vysvětlit, že pro R 35 je zcela jedno, zda její trasa vede ptačí oblastí či metr nebo kilometr od její hranice. Naturové posuzování možných negativních vlivů této komunikace na předmět ochrany dané ptačí oblasti bude probíhat naprosto stejně, a pokud by se prokázal významný negativní vliv, bude realizace R 35 ohrožena zcela bez ohledu na to, jaké má ptačí oblast hranice.
Případ má navíc i nepříjemnou dohru pro celý stát. Nevládní organizace podaly k Evropské komisi stížnost na porušení evropských směrnic tím, že byla neodůvodněně změněna hranice ptačí oblasti a nyní bude na Ministerstvu životního prostředí ČR, aby napravovalo to, co samo nezpůsobilo a s čím od počátku nesouhlasilo. Jak tomu je s celistvostí?
Představa nové dálnice nebo silnice, protínající naturovou lokalitu, se zdá být absurdní. Pokud by požadavkem bylo zachování skutečné celistvosti území, je něco takového zdánlivě vyloučeno. Vezměme si však na pomoc autentická znění evropských předpisů, které, jak už bylo naznačeno, používají termín ?integrita?, a existuje celá řada rozsudků Evropského soudního dvora, potvrzující, že má jít o integritu v ekologickém smyslu. Co to znamená? V lokalitě, jejíž integrita není narušena, je zajištěn volný pohyb jedinců a komunikace všech prvků přírodních stanovišť navzájem. Z tohoto pohledu je samozřejmě realizace dopravních staveb v naturových lokalitách s některými předměty ochrany skutečně neslučitelná. Postavíme-li silnici například uprostřed lesa, i kdybychom ji v celé délce vedli na pilotech a státní rozpočet něco takového unesl, můžeme jen stěží předstírat, že ekologická integrita zůstala zachována.
U naturových lokalit, jejichž předměty ochrany jsou především některé druhy živočichů, je tomu ovšem jinak - pro řadu druhů ryb, obojživelníků, savců, ale i bezobratlých lze liniové stavby zprůchodnit takovým způsobem, že jejich ekologická integrita zůstane zachována. Prostředkem, jak toho dosáhnout, zdaleka nemusí být jen dnes módní extrémně drahé ekodukty, jejichž skutečný efekt je ve většině případů velmi sporný. Je samozřejmě kriticky důležité, aby stavební prvky zajišťující integritu měly takové provedení, které zajistí jejich skutečnou funkčnost. K tomu však dnes již existuje dostatek teoretických i praktických zkušeností, provozně odzkoušených metodik i nabídka odpovídajících produktů. Není samozřejmě žádoucí záměrně situovat liniové stavby do chráněných území evropského významu, avšak neexistuje-li jiná možnost, není ani toto řešení zcela tabu.
Jaký je ale postup v případě, kdy naturové hodnocení potvrdí významné negativní vlivy záměru? Zákon v souladu s evropskými směrnicemi hovoří jasně: je nutné navrhnout a posoudit naturovým hodnocením alternativy, které by byly bez vlivu či by jejich vliv byl výrazně nižší. Tady se ovšem zřetelně projeví další z mnoha problémů tolikrát kritizované ?salámové? metody, v České republice užívané výrazně častěji než v cizině. Zatímco u celé trasy dopravní stavby v etapě koncepční zpravidla existuje alternativ několik, po jejím rozdělení na krátké dílčí části - a především rozestavění bezproblémových úseků, z obou stran navazujících na kontroverzní partie - již velmi často objektivně žádná alternativa není možná. Na druhou stranu je nutno vyvrátit mylnou představu, že alternativou může být pouze jiné směrové vedení trasy. I technologická alternativa je přípustná, pokud ovšem skutečně může eliminovat významné negativní vlivy a je ekonomicky reálná. Existují-li alternativy bez vlivu či s vlivem výrazně nižším a je-li alespoň jedna z nich reálná, původně plánovaný záměr se nesmí povolit. Pokud ovšem alternativy neexistují, či jsou z hlediska negativních vlivů srovnatelné nebo ještě horší, popisuje zákon postup, jakým lze ve vyjmenovaných případech výrazně převažujícího jiného veřejného zájmu původní záměr povolit, přestože poškodí či zničí naturovou lokalitu poškodí či zničí - ovšem s poslední závažnou podmínkou: budou-li realizaci povolovaného záměru předcházet účinná kompenzační opatření. U tohoto pojmu ovšem vzniká řada nedorozumění. V běžném pojetí totiž ?kompenzační opatření? představují jakékoli aktivity vedoucí ke zmírnění dopadů záměru. Od typického ozeleňování zářezů silničního tělesa po budování různých retenčních nádrží, vysazování náhradních výsadeb a podobně. Kompenzační opatření v rámci Natury 2000 ovšem znamenají něco zcela jiného. Evropská komise se přiklonila k názoru, že jde o vytvoření nové či rozšíření některé stávající lokality Natury 2000 se shodnými předměty ochrany jako u lokality záměrem ničené či poškozované. Tento požadavek předznamenává, že v některých případech nebude možné určité záměry povolit, přestože existují významné důvody převažujícího jiného veřejného zájmu (určité předměty ochrany nelze kompenzovat, neboť jsou neobnovitelné, nebo by jejich obnova v nové lokalitě trvala stovky až tisíce let - např. rašeliniště). To je opět situace pro Českou republiku zcela nová. V uplynulých desetiletích se pro významné dopravní stavby na národní úrovni vždy našel způsob, jak je nakonec realizovat i za cenu nerespektování zájmů ochrany přírody. V případě Natury 2000 však není zájmem Evropské unie složitým procesem vytvořit ?virtuální? soustavu chráněných území na papíře a tu v praxi ponechat jejímu osudu. Je-li určité území na úrovni EU klasifikováno jako území celoevropského významu, je třeba v první řadě zajistit jeho trvalou existenci (v dobrém stavu). A tomu je nutné přizpůsobit i vedení dopravních staveb. Naturové lokality byly navrženy v územích, která mají odpovídající přírodní hodnotu, naopak byla snaha maximálně respektovat platné územní plány i již známé rozvojové záměry. V tomto případě je nutné, aby ústupky a kompromisy nebyly (jako tomu zpravidla bývá) na straně ochrany přírody, ale zejména u těch, kteří reprezentují rozvojové zájmy.

Závěr

Co doporučit na závěr? Z vlastní zkušenosti je známo, že čím blíže je jakýkoli záměr realizační fázi, tím hůře se mění - každá změna zpravidla znamená znehodnocení značného úsilí, velkého objemu finančních prostředků a času. V případě dopravních liniových staveb to platí dvojnásob. Požadavek na změnu trasy v etapě přípravy dokumentace k územnímu rozhodnutí může znamenat desetileté zpoždění a stamilionové ztráty. Společným zájmem projektantů, investorů a orgánů ochrany přírody by tedy mělo být, aby se pokud možno od samého počátku vytvářela dokumentace bezkonfliktní. Velký problém představují dopravní stavby, jejichž trasování bylo odpovídajícím způsobem dohodnuto dávno před vstupem ČR do EU. Jsou po léta součástí závazných územně plánovacích dokumentací a jejich zásadní změna vyvolá všechny popsané problémy. Naopak řada také významných, ale finančně méně náročných staveb typu dílčích přeložek a obchvatů se plánovat teprve začíná. V takovém případě je ideální, a zdaleka ne jen kvůli Natuře 2000, ale pro zajištění zájmů ochrany přírody obecně, když projektant od počátku spolupracuje s orgány ochrany přírody a jimi doporučenými odborníky a když dokumentace respektuje jimi hájené zájmy. Nejde o utopii. Tento postup byl již vyzkoušen a funguje. Toto řešení navíc nabízí i možnost, která zatím byla vždy v podstatě vyloučena. Tradiční postup, kdy projektant předloží orgánu ochrany přírody hotovou projektovou dokumentaci, která má významný negativní vliv na konkrétní území a druhy v něm, může vést k jediné reakci - negativnímu stanovisku. Pokud se však projektová dokumentace od počátku vytváří ve spolupráci s odborníky na přírodní prostředí, nabízí se možnost navrhnout i stavbu, která například bezprostředně zasáhne do stanovišť chráněných druhů živočichů a rostlin. V případě, že součástí návrhu budou opatření k vytvoření náhradních stanovišť pro tyto druhy v podstatně větším rozsahu a kvalitě a pokud návrh počítá s tím, že tato náhradní opatření musí být funkční před tím, než se začne realizovat vlastní stavba, může se dojít k funkčnímu kompromisu. Ten by za normálních okolností byl pro ochranu přírody těžko přijatelný a nakonec ve skutečnosti může stav dotčených druhů výrazně zlepšit.Což je přesně to, co ochrana přírody požaduje, sama však zpravidla nemá nástroje ani finanční prostředky, aby toho dosáhla. Opět samozřejmě platí, co již bylo řečeno výše - základním přístupem by mělo být zamezení vedení dopravních staveb přírodně cennými územími; nicméně tam, kde jiné dopravní koridory nejsou reálné (z dopravních, ekonomických či sociálních důvodů), je třeba hledat netradiční řešení, umožňující kompromis ?nového typu?. Kompromisy mezi požadavky ochrany přírody a dopravy by totiž neměly spočívat v tom, že budeme mít zčásti zničené chráněné území, protnuté kapacitně poddimenzovanou a nevhodně provedenou komunikací, ale v tom, že budeme mít zároveň kvalitní komunikaci i kvalitní chráněné území, splňující funkce, pro které bylo vyhlášeno. To vyžaduje změnu přístupu - otázkou nemá být, kdo je silnější, ale zda a do jaké míry se reprezentanti odlišných veřejných zájmů dokáží domluvit. Jak dopravní stavby, tak chráněná území totiž mají sloužit občanům této země - a tento cíl může být naplňován jen tehdy, když bude v dostatečné kvalitě i množství existovat obojí zároveň.

Jak postupovat při ověřování možných vlivů stavby na území Natury 2000 (viz § 45h, § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění).

• Podle lokalizace dopravní stavby je třeba požádat o stanoviska podle § 45i odst. 1 zákona o ochraně přírody všechny příslušné orgány ochrany přírody, v jejichž působnosti je území, kterým stavba povede: na území národních parků a chráněných krajinných oblastí jejich správy, ve vojenských újezdech újezdní úřady (tam se ale klasické dopravní stavby nestaví) a v ostatních částech ČR krajské úřady. Stanovisko musí být vydáno do 15 dnů mimo správní řízení a má pouze dvojí možnou formu: a) vliv dané stavby na veškeré ptačí oblasti a evropsky významné lokality je vyloučen; b) vliv stavby na ptačí oblasti a evropsky významné lokality nelze vyloučit.
• V případě a) se investor nadále nemusí Naturou 2000 zabývat a podstupuje běžné povolovací řízení; musí-li absolvovat proces EIA, půjde o EIA ?klasický?.
• V případě b) je nutné předložit oznámení EIA do zjišťovacího řízení. Součástí oznámení by mělo být i zhodnocení očekávaných vlivů na PO a EVL (nebo naopak předložení argumentů o tom, že žádné vlivy nemohou nastat). Tuto část oznámení mohou (ale nemusí) zpracovávat ?naturové? autorizované osoby.
• Zní-li závěr zjišťovacího řízení, že vliv na PO a EVL nenastane, platí to, co je uvedeno v bodu 2.
• Pokud se v závěru zjišťovacího řízení vlivy na naturové lokality nevyloučí či dokonce potvrdí, podstupuje investor proces EIA, doplněný o ?naturovou? část.
• Vyloučí-li proces EIA významné negativní vlivy na PO/EVL, platí bod 2.
• Pokud jsou významné vlivy prokázány a neexistují alternativy, je nutné nejprve zjistit, zda stavbu lze vůbec klasifikovat jako některý z veřejných zájmů, které zákon připouští; pokud ano, je nutné v řízení prokazovat výraznou převahu takového zájmu, případně požádat o stanovisko Evropskou komisi.
• Obecně lze doporučit, aby výše uvedené orgány ochrany přírody byly požádány o předběžnou konzultaci nejlépe ještě před zahájením projekčních prací: často lze projektovou dokumentaci i v rámci schválené územně plánovací dokumentace jednoduše upravit či doplnit o zmírňující opatření tak, že výsledkem bude konstatování ?bez vlivu?.

Užitečné odkazy
[1] Metodický pokyn Ministerstva životního prostředí ČR: ?Postup posuzování vlivů koncepcí a záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti?: http://www.env.cz/AIS/web-pub.nsf/$pid/MZPJKFGBYMOU
[2] Metodika hodnocení významnosti vlivů při posuzování podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů: http://www.env.cz/osv/edice.nsf/C9D1F648672182D0C1257399004B216C/$file/18334137.pdf
[3] Metodická příručka k článku 6.4 směrnice o stanovištích (kompenzační opatření pro Naturu 2000): http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/guidance_art6_4_cs.pdf
[4] Seznam autorizovaných osob pro provádění naturového hodnocení: http://www.env.cz/AIS/web-pub.nsf/$pid/MZPLVF6GM52Y
[5] Další údaje o soustavě Natura 2000: www.natura2000.cz