Hodnocení ekonomické výhodnosti nabídek jako cesta ke kvalitě

Zadání historicky prvního projektu (rekonstrukce mostu) podle metody m4E, kterou používá ve své metodice Státní fond dopravní infrastruktury a kterou připravili autoři tohoto článku, dokončila úspěšně SŽDC ČR. Další projekty se připravují, nebo probíhá jejich zadávání. Metoda m4E je mimo jiné inspirována metodou Best Value Approach, která se v posledních letech rozšířila v Nizozemsku a Skandinávii. Tradiční model zadávání, kdy zadavatel připraví detailní specifikaci předmětu zakázky, smlouvu „na míru“ konkrétnímu projektu a následně vybírá na základě nejnižší nabídkové ceny, v českém prostředí však stále výrazně převažuje.

Stále ovšem nejsou plošně zavedeny standardy hodnocení pro specifická odvětví intelektuálně náročných služeb či dodávek (typicky např. IT poradenství, vývoj a dodávka SW), u nichž si jiné než kvalitativní hodnocení snad ani nelze představit. Tento  stav je dlouhodobý a má své různé příčiny. Pro podporu těch,  kteří o inovaci v oblasti hodnocení nabídek uvažují, vznikl tento článek.

Motivace ke kvalitativnímu hodnocení

Základní motivací zadavatele pro kvalitativní hodnocení by měla být touha po vyšší kvalitě dodavatele či jeho plnění. Jako dobrý hospodář by měl zadavatel o vyšší kvalitu usilovat vždy a v nastavení hodnoticího modelu pro ni vytvářet prostor. Jako druhotný motiv, který však v řadě případů k úspěšnému zadání a realizaci veřejné zakázky dostačuje, je snížení tlaku na nabídkovou cenu. Kvalitativní hodnocení je ideální prevencí mimořádně nízké nabídkové ceny. Není bez zajímavosti, že stejnou motivaci ke kvalitativnímu hodnocení lze  vysledovat  také u (kvalitních) dodavatelů. I oni budou podporovat takový model hodnocení, který jim dovolí odlišit se od ostatních právě vyšší kvalitou. Mimořádně nízká nabídková cena pak dlouhodobě neprospívá žádnému dodavateli. Dodavatelé by proto měli sami dbát o kultivaci a zásadní inovaci prostředí veřejných zakázek a ty zadavatele, kteří tyto cesty hledají, podporovat.

Počitatelně, nepočitatelně, ...

Modelů hodnocení je ve světě známa celá řada. Dobrou zprávou tedy je, že není potřeba znovu „vymýšlet kolo“, ale že stačí některý z osvědčených zahraničních modelů správně implementovat do českého prostředí.

Počitatelné hodnocení nabídek - na základě četnosti určitých předem definovaných ukazatelů – se začalo rozvíjet i v ČR. Mnohdy je však diskutabilní, zda výsledky, které tento model hodnocení přináší, skutečně přispívají k vyšší kvalitě. Typickým případem může být hodnocení vyššího počtu zkušeností členů realizačního týmu (např. projektanta, stavbyvedoucího) s určitým plněním. Kdo má totiž v prostředí, kde po mnoho let vládne nejnižší cena, největší množství zkušeností? Takto postavené kritérium tedy problém hodnocení na nabídkovou cenu nejen že nezvrátí, ale naopak ještě prohloubí. Přitom stačí málo  a také počítáním zkušeností může zadavatel cílit na kvalitní dodavatele. Například pokud  zadavatel v bodování zohledňuje navíc určité technické a jiné kvalitativní aspekty předchozích zkušeností (čím jsou náročnější, tím roste předpoklad kvalitního dodavatele), spokojenost referenčních objednatelů s konkrétními osobami^{1, 2}, případně předchozí úspěchy a ocenění členů realizačního týmu³. Takových aspektů je celá řada a pokud zadavatel chce počitatelným způsobem vyšší kvality dosáhnout, jeví se čas vložený do jejich přípravy jako dobře investovaný. Zvláště tehdy, pokud hodlá takto připravený model hodnocení použít opakovaně na dalších, obdobných zakázkách. Z dalších variant počitatelného hodnocení je vhodné upozornit např. na lhůtu plnění, příp. délku záruky, poměrně oblíbenou mezi zadavateli. Tato kritéria nemají s vyšší kvalitou prakticky nic společného. Záruční doba je často hnána již minimálními požadavky zadavatele na hranici únosnosti, hodnocení jejího prodloužení je pak pro dodavatele výzvou k nabídce nereálného. Zvláště tehdy, kdy o povaze díla  či věci, ke které se záruka váže, rozhodl vymezením detailních technických podmínek sám zadavatel. Zkracování lhůty výstavby pak může jít dokonce do přímého rozporu s kvalitou, a to zejména tehdy, kdy je tato zkrácená lhůta doprovázena mimořádně nízkou nabídkovou cenou.

Jako zásadně vhodnější se jeví možnost hodnotit, zda zhotovitel převezme provoz díla (či jeho části), případně dále bodově zohledňovat délku doby, po kterou bude provoz zajišťovat⁴. Teprve takto nastavené kritérium je způsobilé vést k vyšší kvalitě vlastního plnění. Specifickou variantou počitatelného hodnocení, která  však  vychází z podobného modelu jako posledně jmenovaný příklad, je nabídnout zadavateli předem připravená technická vylepšení. Zadavatel (či autor technických podmínek pro zadavatele) připraví plnění – vylepšení⁵ve vztahu k minimálním požadavkům. Na dodavatelích pak je, zda  a jaká z těchto předem definovaných vylepšení zadavateli nabídnou v rámci své nabídkové  ceny⁶.  Za to pak budou příslušně obodováni. Nepočitatelné hodnocení zmíníme jen krátce, jelikož nejsme jeho příznivci. Kritéria (tzv. subjektivní) je těžké připravit, vyhodnotit, vyhodnocení odůvodnit a pak vše obhájit před dodavateli, poskytovatelem dotace či veřejností. Tlak na transparentnost hodnocení je obrovský a s mírou subjektivity nutně sílí. Tento model hodnocení považujeme za vhodný jen tehdy, kdy zadavatel sestaví tým odborníků srovnatelný s těmi, kterými disponují ti nejlepší dodavatelé. Tito odborníci pak sestaví hodnoticí kritérium na míru projektu a poté se i na hodnocení sami aktivně podílejí, a to včetně přípravy opravdu robustního, odborně nezpochybnitelného odůvodnění. Toho všeho si musí být zadavatel vědom stejně jako faktu, že takové hodnoticí kritérium není opakovatelné. Dodavatelé totiž logicky u následujících veřejných zakázek vycházejí z předchozích úspěšných nabídek, což na kvalitu vlastního plnění nemá žádný vliv⁷. Jeevidentní, že tato cesta není vhodná pro každodenní zadavatelskou praxi, ale pro zcela výjimečné případy náročných a finančně nákladných zakázek si ji představit lze.

Ideál hodnoticího kritéria

Oba výše prezentované základní přístupy k hodnocení mají svá pozitiva i negativa. Ideální je proto zkombinovat jejich výhody a nevýhody naopak potlačit. Zadavatel by tak měl mít pro běžnou praxi  k dispozici sadu hodnoticích kritérií, které bude možno používat
■ bez zásadních úprav na široké spektrum zakázek;
■  opakovaně;
■  jednoduše – a to jak co do přípravy, vyhodnocení, tak i zdůvodnění přidělených bodů;
■  vevlastní režii zadavatele, bez nutnosti pomoci externího subjektu;
■  tak, aby byla transparentnost zachována nejen při  hodnocení a odůvodnění přidělených bodů, ale i ve fázi plnění zakázky⁸.

Vše výše uvedené splňuje metoda Best Value Approach (BVA), resp. její část věnovaná výběru dodavatele, Best Value Procurement (BVP), kterou jsme se při hledání ideálního modelu hodnoticích kritérií vhodného do českých podmínek silně inspirovali. Výsledkem je vlastní metoda hodnocení, metoda m4E⁹.

Univerzální metoda hodnocení nabídek m4E

Pro správné fungování m4E je nezbytné, aby zadávací dokumentace obsahovala výslovné vyjádření účelu veřejné zakázky  (s jakým cílem a představami zadavatel veřejnou zakázku zadává). Jinými slovy: „co má být splněno“. Zatímco účel veřejné zakázky je z kategorie představ, předmět veřejné zakázky je popsán konkrétními minimálními technickými podmínkami – požadavky na to, „co bude  splněno“¹⁰. Je třeba si uvědomit, že rozhodně ne každý popis předmětu veřejné zakázky (a jeho následné splnění) vede rovněž k naplnění jejího účelu. Přitom pokud je účel veřejné zakázky výslovně vyjádřen a když jsou v zadávacích podmínkách zastoupena efektivní hodnoticí kritéria, lze případnou disproporci mezi účelem a předmětem účinně řešit. Je však třeba k tomu dát dodavateli prostor. Díky své odbornosti a zkušenostem  dokáže dodavatel  právě prostřednictvím hodnoticích kritérií najít pro zadavatele takové řešení, které předmět veřejné zakázky kvalitativně posune tak, aby kýženého účelu dosaženo skutečně bylo. Účel veřejné zakázky je v kontextu hodnoticích kritérií proto vhodné vnímat jako generální preferenci toho, k čemu mají dodavatelé v jednotlivých hodnoticích kritériích směřovat. Ten dodavatel, který v nabídce potvrdí maximální dosažení účelu veřejné zakázky, bude hodnocen maximální množstvím bodů.

Popis předmětu veřejné zakázky pak představuje konkrétní požadavky, které zadavatel vyžaduje splnit. V tradičním modelu hodnocení na nejnižší nabídkovou cenu se tyto stávají maximem – každý dodavatel, který by se snažil zadavateli dodat více, kvalitněji, nad rámec požadovaného minima a logicky za vyšší cenu, se znevýhodňuje. Nemá proto žádnou motivaci nabízet cokoli nad požadované minimum. Při použití m4E mají dodavatelé možnost nabídnout více a být za to bodově ohodnoceni. Kvalitní dodavatelé mají příležitost soutěžit s těmi, kteří takové kvality nedosahují a konkurují kvalitě zejména nízkou cenou. Podmínky dodavatelů na trhu se díky tomu srovnávají.

V základní variantě nabízí m4E následující skladbu hodnoticích kritérií:
■  odborná úroveň;
■  rizika;
■  pokročilé řešení;
■  vlastnosti a schopnosti projektového manažera;
■  nabídková cena.

Kritérium Odborná úroveň umožňuje dodavateli projevit kvalitu popisem své odbornosti, ať už v podobě technické připravenosti pro realizaci veřejné zakázky či odbornosti svého týmu, a to právě ve vazbě na dosažení účelu veřejné zakázky. Kritérium Rizika ověřuje schopnost dodavatele reagovat na konkrétní podmínky veřejné zakázky, identifikovat rizika ztěžující či ohrožující naplnění účelu veřejné zakázky a navrhnout k nim efektivní opatření. Kritérium Pokročilé řešení pak vybízí dodavatele k nabídce plnění nadrámec minimálních požadavků tak, aby účelu veřejné zakázky bylo dosaženo lépe. V rámci Vlastností a schopností projektového manažera získá zadavatel příležitost interaktivní formou (prostřednictvím pohovoru) ověřit, zda klíčová osoba na straně dodavatele má, či nemá vlastnosti a schopnosti nezbytné pro vedení realizace veřejné zakázky. Posledním dílkem do mozaiky výběru dodavatele je pak nabídková cena, i s ní se však dá pracovat – od vymezení intervalu, ve kterém se cena může pohybovat, až po možnost nabídkovou cenu z hodnocení zcela vyloučit – stanovením pevné ceny.

Další část

Jak fungují jednotlivá hodnoticí kritéria m4E, na co si má zadavatel dát pozor a co čekat od nabídek, popíšeme v navazujícím článku. Pokud chtějí i veřejní zadavatelé pravidelně a stabilně spolupracovat s kvalitními dodavateli a umožnit jim odvádět kvalitní plnění, musí svůj přístup změnit – při hodnocení snížit tlak na nabídkovou cenu a dát dodavatelům prostor pro projevení kvality. Metoda m4E není jedinou metodou, jak tohoto cíle dosáhnout, je však funkční alternativou, která je širokému spektru zadavatelů aktuálně k dispozici. Nechte se inspirovat.

Autoři článku:
Roman Novotný, Petr Jelínek, Jana Plachetská, Lukáš Klee

¹ A v případě zjednodušeného podlimitního řízení třeba i přímo s dodavatelem.
² Viz např.: https://zakazky.muni.cz/vz00004805.
³ Např. u architektů předchozí úspěchy v soutěžích o návrh či architektonických přehlídkách; inspiraci je možné čerpat např. na stránkách: https://zakazky.muni.cz/vz00004252.
⁴ Uvedené lze velmi dobře propojit zejména s projekty na výkon nebo funkci (Design-Build), kde bude na dodavateli, jakou technologii pro realizaci veřejné zakázky zvolí. V těchto případech již není motivován pouze nejnižšími pořizovacími náklady, ale i náklady provozními, resp. náklady životního cyklu takové technologie.
⁵ Ať už jde o vyšší četnost určitého prvku, jeho vyšší kvality či nabídku určitého plnění (např. technologického celku v rámci stavebního díla), které je nad rámec minimálních požadavků zadavatele.
⁶ Viz např.: https://zakazky.muni.cz/vz00005005.
⁷ Výjimkou, kterou je vhodné v této souvislosti zmínit, je hodnocení estetické stránky plnění – typicky u soutěží o návrh. Tam má tento model hodnocení zcela jednoznačně své nezpochybnitelné místo. Navíc se potenciál kritéria v těchto případech nijak zásadně nesnižuje.
⁸ Transparentnost by neměla být omezována jen na fázi výběru dodavatele. Transparentní musí být zejména plnění veřejné zakázky – aby bylo možno ověřit, zda to, co bylo nabídnuto, bylo také splněno.
⁹ Malé písmeno m zastupuje slovo metoda; 4E pak propojuje známé principy 3E (Economy = hospodárnost, Efficiency = účelnost, Effectiveness = efektivnost) s Evaluation (hodnocení), jehož kvalitativní orientace je pro skutečné dosažení principů 3E nezbytná.
¹⁰ Z účelu veřejné zakázky se stává nová, dosud nepotřebná „kategorie" zadávacích podmínek. V tradičním modelu zadávání „na cenu" totiž účastník účel veřejné zakázky znát nepotřebuje, může mu být zcela lhostejný. Má splnit minimální požadavky vymezené zadavatelem; zda je nabízené dílo či věc splní – to je otázkou, kterou se má účastník zabývat. Zda nabízené dílo či věc naplní zadavatelem zamýšlený účel, o to měl dbát zadavatel, když minimální požadavky připravoval (a účelu je přizpůsobit, resp. z něj při jejich formulaci vyjít).