Zpět na předpisy

Na cestě za informacemi v oblasti stavebních výrobků

20. října 2010
Ing. Alena Šimková

Autorka v článku osvětluje principy Nařízení Evropského parlamentu a Rady EU, které stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na jednotný evropský trh, a informuje o zrušení Směrnice Rady 89/106/EHS. Nadcházející nařízení nejen stanoví nová zvláštní pravidla pro uvádění stavebních výrobků na trh, zejména pokud jde o označení CE, ale také nově definuje povinnosti hospodářských subjektů, oznámených subjektů, technických posuzování shody a povinnosti orgánů dozoru nad trhem.


Úvod

Je skutečností, že širší odborná veřejnost nemá vždy dostatečné informace o tom, jak probíhá projednávání návrhu nového předpisu EU (např. nařízení, směrnice, rozhodnutí Komise či mandátu k budoucí normě). Odborníky (jednotlivce, ale i odborné svazy) přitom často zajímá, zda členské státy mají možnost sledovat průběh procesu od samého počátku, a případně se do něj aktivně zapojit. Ptají se, zda také oni mohou přispět svými připomínkami, nebo zda je odborná technická veřejnost postavena až tzv. před hotovou věc, když už je předpis schválen a má vstoupit v platnost. Tento článek by měl na příkladě legislativního procesu k Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh (dále také Nařízení o stavebních výrobcích nebo Nařízení), přispět k informovanosti odborníků a vysvětlit, jakým způsobem se včas dostat k požadovaným informacím, nejlépe ještě ve fázi, kdy je legislativní proces teprve na začátku, a případně uplatnit své odborné připomínky nebo se pokusit prosadit své profesní zájmy.1)

Nařízení o stavebních výrobcích - vývoj v čase

Podívejme se nejprve na aktuální dění a očekávané události kolem Nařízení. Dne 13. září 2010 byl Radou EU v prvním čtení přijat návrh kompromisního znění textu. Uzavřela se tak další etapa legislativního procesu směřujícího k náhradě Směrnice Rady 89/106/EHS2), odborné veřejnosti známé rovněž jako Stavební směrnice nebo CPD (Construction Products Direction) novým předpisem - Nařízením o stavebních výrobcích, kterým se upravují harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na jednotný vnitřní trh EU. Předpokládá se, že koncem září 2010 bude Nařízení projednáno ve Výboru Evropského parlamentu pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů.
Pokud Parlament, Rada EU a Komise v podzimních měsících 2010 dospějí k dohodě, pak Nařízení vstoupí v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, které je zatím stanoveno na 1. červenec 2011 s tím, že články 3 až 21, 26, 27, 28, 46 až 50, 52 a 53 a přílohy I, II, III a V se použijí ode dne 1. července roku 2013. Datum vyhlášení je však třeba brát s jistou rezervou, protože v tuto chvíli nelze spolehlivě odhadnout, jak se budou jednání k Nařízení vyvíjet. Vraťme se však na chvíli do nedávné minulosti, abychom si připomněli, že Evropská komise jako orgán odpovědný za provádění Směrnice Rady 89/106/EHS zahájila již počátkem roku 2005 veřejnou diskuzi, kdy vedle pozitivních faktorů, které se příznivě odrazily v oblasti uvádění stavebních výrobků na jednotný vnitřní trh, identifikovala slabá místa Směrnice. Případová studie, která uzavřela zhruba tříleté přípravné období, potvrdila, že Směrnice již nedokáže uspokojivě pokrýt aktuální potřeby praxe a Komise se po zvážení všech okolností a po poradě se Stálým výborem pro stavebnictví3) rozhodla pro nový předpis. Dnes můžeme konstatovat, že kompromisní znění, vzniklé na základě politické dohody (květen 2010), po téměř dvouletém projednávání návrhu v pracovní skupině Rady G7 - Technická harmonizace4) akceptovalo (zcela nebo alespoň zčásti) více než polovinu z původních 102 pozměňovacích návrhů přijatých Evropským parlamentem v prvním čtení (duben 2009), zachovává cíle návrhu Komise. Na praktické úrovni je však zaměřeno na ještě větší integraci trhu, a to rozhodnutím ve prospěch posílení významu Prohlášení o vlastnostech jako nezbytného předpokladu pro označení výrobku CE.
Zkušenosti z oblasti uvádění stavebních výrobků na trh a jejich aplikace do staveb potvrzují, že harmonizovaný právní rámec pro uvádění stavebních výrobků na trh je považován za nezbytný předpoklad pro fungování jednotného vnitřního trhu, a to bez ústupků v otázkách bezpečnosti a oprávněných požadavků uživatelů a široké veřejnosti. Nařízení se řídí ustanoveními Nového právního rámce zejména v takových oblastech, jako jsou kritéria pro oznamování subjektů provádějících úkoly třetí strany; tím jsou posíleny takové aspekty jako důvěryhodnost systému a ustanovení o dozoru nad trhem, a je brán ohled na snížení administrativní a ekonomické zátěže podniků. Vzhledem k odlišným regionálním podmínkám v různých budovách a situacích, vyjádřených mimo jiné v podobě tzv. základních požadavků na stavby5), jsou národní či regionální orgány oprávněny stanovit na svém území zvláštní požadavky na stavební výrobky. Tyto hlavní rozdíly odůvodňují skutečnost, že Nařízení o stavebních výrobcích se ne vždy řídí referenčními ustanoveními Nového právního rámce pro výrobky podléhající harmonizačním právním předpisům Společenství. Cílem legislativní změny je dospět k efektivnějšímu nástroji, který zohlední nový vývoj v oblasti harmonizace právních předpisů Společenství (tzv. Nový právní rámec), a skutečnost, že provádění a výkon ustanovení Směrnice Rady 89/106/EHS nebyly vždy zcela účinné.

K obsahu nařízení o stavebních výrobcích

Nařízení v podrobnější rovině směřuje ke stanovení zvláštních pravidel pro uvádění stavebních výrobků na trh, zejména ohledně označení CE, povinností pro hospodářské subjekty, oznámené subjekty, subjekty pro technické posuzování a dozor nad trhem prováděný příslušnými orgány. Podle Nařízení bude výrobce v zásadě moci sledovat dvě cesty, buď vydat Prohlášení o vlastnostech podle harmonizované normy (založené na pojmu vlastností), nebo podstoupit Evropské technické posouzení vedoucí k Evropskému dokumentu pro posuzování. V případě mikropodniků a jednotlivě vyráběných výrobků Nařízení stanoví pravidla směřující ke zjednodušení přístupu k místním a regionálním trhům za použití tzv. specifických technických dokumentací, což by mělo snížit náklady na testování jejich výrobků. Členské státy také nově dostávají možnost povolit pro Prohlášení o vlastnostech i jiné než své úřední jazyky. Snížení administrativní zátěže a jednotlivých požadavků na zkoušky pro výrobce je upraveno samostatným článkem Nařízení. Současná existence harmonizovaných norem a Evropských technických posouzení (kdy výrobek ještě není zahrnut do harmonizované normy, nebo do ní není zahrnut plně) byla přeformulována do jasnějšího znění. Prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci je Komise zmocněna upravit některé přílohy Nařízení, kdykoli pro to budou splněny podmínky stanovené spolutvůrci právních předpisů v tomto Nařízení.

Prohlášení o vlastnostech

Jednou z podstatných změn spojených s novým předpisem, které odbornou technickou veřejnost budou zajímat, je skutečnost, že výrobce stavebních výrobků - na rozdíl od jiných harmonizovaných výrobků - již nebude vydávat Prohlášení o shodě, ale Prohlášení o vlastnostech. Nová úprava bere na zřetel zvláštní povahu stavebních výrobků, které jsou dodávány především profesionálním uživatelům a jsou určeny k začlenění do budovy, přičemž bezpečnostní požadavky se týkají výsledné stavby jako celku, a nikoli jednotlivého výrobku; je zřejmé, že stavební výrobky (v podstatě ?meziprodukty?) musí vyhovovat různým požadavkům v závislosti na tom, jak jsou užívány a instalovány. Znamená to, že označení CE používané na stavebních výrobcích má jiný význam než označení CE na výrobcích určených přímému spotřebiteli. O stavebním výrobku označeném CE nelze ve výše uvedeném smyslu hovořit jako o výrobku ?bezpečném?. Platí pravidlo, že stavební výrobek může plnit bezpečnostní ukazatele stavby ve vztahu k základním požadavkům na stavby teprve poté, co byl na základě svých deklarovaných vlastností správně vybrán a následně správně zabudován do stavby.
Vypracování Prohlášení o vlastnostech výrobcem dle Nařízení bude povinné, pokud se nepoužijí odchylky od pravidla6), které se zásadně týkají řádně specifikovaného okruhu případů, které jsou omezené co do oblasti působnosti, např. nesériová výroba v malém měřítku, nebo výrobky určené pro renovaci tradičních budov.
Rada po konzultaci s právními experty upřednostnila nevylučovat a priori výrobky vyrobené na místě stavby jako takové z konceptu uvádění na trh. Výrobce by měl mít spíše možnost se rozhodnout, zda vyhotovit Prohlášení o vlastnostech a převzít příslušné povinnosti, nebo nikoli. Z tohoto důvodu Rada zahrnula stavební výrobky vyrobené na stavbě do odchylek článku 5.
Vztahuje-li se na stavební výrobek harmonizovaná norma nebo pro něj bylo vydáno Evropské technické posouzení, budou informace v jakékoliv formě o jeho vlastnostech ve vztahu k základním charakteristikám, jak je vymezeno v příslušných technických specifikacích, poskytnuty pouze tehdy, jsou-li zahrnuty a blíže určeny v Prohlášení o vlastnostech.
Vypracováním Prohlášení o vlastnostech nese výrobce odpovědnost za shodu stavebního výrobku s vlastnostmi uvedenými v tomto prohlášení. Vztahuje-li se na stavební výrobek harmonizovaná norma nebo pro něj bylo vydáno Evropské technické posouzení, budou informace v jakékoliv formě o jeho vlastnostech ve vztahu k základním charakteristikám, jak je vymezeno v příslušných technických specifikacích, poskytnuty pouze tehdy, jsou-li zahrnuty a blíže určeny v Prohlášení o vlastnostech. Členské státy považují Prohlášení o vlastnostech vypracované výrobci za správné a spolehlivé, pokud objektivní údaje nedoloží opak. Důležitá úprava oproti stávající Směrnici Rady 89/106/EHS, která reaguje na požadavky uživatelů stavebních výrobků stanoví, že kopie Prohlášení o vlastnostech se připojí ke všem výrobkům dodávaným na trh. Pokud ovšem jediný uživatel odebírá dodávku více kusů jednoho výrobku, může k ní být připojena pouze jedna kopie Prohlášení o vlastnostech. Kopie Prohlášení o vlastnostech může být dodána elektronickými prostředky, ovšem pouze s výslovným souhlasem příjemce. Další důležitou úpravou reflektující připomínky členských států je ustanovení, že Prohlášení o vlastnostech se poskytuje v jazyce nebo v jazycích požadovaných členským státem, v němž je výrobek dodáván na trh.

Označení CE dle Nařízení o stavebních výrobcích

Nařízení o stavebních výrobcích stanoví, že na označení CE se použijí obecné zásady stanovené v článku 30 nařízení (ES) č. 765/20087) a označení CE se připojí k těm stavebním výrobkům, pro které výrobce vypracoval v souladu s články 4, 6 a 7 Nařízení Prohlášení o vlastnostech. Výrobce připojením označení CE nebo tím, že označení CE nechá připojit, dává na vědomí, že nese odpovědnost za shodu stavebního výrobku s vlastnostmi uvedenými v Prohlášení o vlastnostech, a stejně tak i za soulad se všemi příslušnými požadavky stanovenými tímto Nařízením a jinými příslušnými harmonizačními právními předpisy Unie, které stanoví jeho připojování.
Zároveň platí, že pro všechny stavební výrobky, na něž se vztahuje harmonizovaná norma, nebo pro které bylo vydáno Evropské technické posouzení, označení CE je jediným označením, které potvrzuje shodu stavebního výrobku s vlastnostmi uvedenými v Prohlášení ve vztahu k základním charakteristikám podle této harmonizované normy nebo Evropského technického posouzení.
Další důležité ustanovení Nařízení říká, že členský stát na svém území nebo v rámci své pravomoci nezakáže ani nebrání dodávání na trh nebo používání stavebních výrobků, které nesou označení CE, pokud vlastnosti uvedené v Prohlášení o vlastnostech odpovídají požadavkům pro toto použití v členském státě. Přitom členské státy zajistí, aby předpisy nebo podmínky stanovené veřejnými nebo soukromými subjekty, které působí jako podnik veřejného práva nebo jako veřejný orgán na základě monopolního postavení nebo s veřejným zmocněním, nebránily používání stavebních výrobků nesoucích označení CE, pokud vlastnosti uvedené v Prohlášení o vlastnostech odpovídají požadavkům pro jejich použití v členském státě.

Tři efektivní cesty k požadované informaci

Podíváme-li se s mírným odstupem na výše uvedené rámcové informace k nově chystanému právnímu předpisu, navíc podané ve velmi zhuštěné podobě, možná nás napadne, jak komplexní a složitá je cesta od jeho návrhu až ke konečné podobě. Není to ovšem ojedinělý případ, kdy se Komise rozhodla přezkoumat rámcový evropský předpis z oblasti tzv. sekundárního práva a podrobit jej revizi. Ukažme si tedy, jak se zájemce o legislativní, případně odborně zaměřené dění v oblasti stavebnictví může snadno dopracovat k tomu, co jej zajímá, bez toho, že by strávil hodiny pátráním na internetu nebo dotazy na nejrůznějších úřadech.

• První cesta: rámcový zdroj informací
Obecně lze doporučit aktivní informovanost o předpisu, a to již od samého začátku, nejlépe ještě v přípravném období. Případ Nařízení o stavebních výrobcích nám ukáže vhodné informační zdroje, které však mají daleko širší záběr a v některých případech je lze využít i k jiným oblastem, než je působnost dosud platné Směrnice Rady 89/106/EHS (a budoucího Nařízení o stavebních výrobcích). Odpověď na otázku, jak se můžeme o aktivitách Komise v dané oblasti dozvědět, je poměrně jednoduchá - tedy za předpokladu, že víme, kde relevantní informace hledat.
První z možností je sledování stránek Evropské komise http://ec.europa.eu, kde jsou v sekci Podnikání a průmysl příslušné základní informace k dispozici. Komise zde např. v jarních měsících roku 2005 umístila dotazník k veřejné diskuzi k revizi Stavební směrnice. V první polovině roku 2006 proběhla na webových stránkách otevřená konzultace zúčastněných stran ke Směrnici Rady 89/106/EHS. V průzkumu byly zastoupeny všechny důležité subjekty, kterých se Směrnice týká, včetně průmyslu, veřejné správy a dalších zúčastněných stran, a to buď jako jednotlivci, nebo prostřednictvím skupinových odpovědí. Celkem Komise obdržela 319 odpovědí. Zastoupení průmyslu v odpovědích lze považovat za dostatečné, protože na dotazník reagovalo 94 odvětvových sdružení, jak celoevropských, tak vnitrostátních, a 102 jednotlivých výrobců. Zpráva shrnující došlé odpovědi byla také veřejně přístupná a vyplývá z ní, že téměř všechny odpovědi podpořily nutnost harmonizovaného právního rámce. Byla potvrzena potřeba ujasnění základních prvků Směrnice Rady 89/106/EHS, např. význam a status označení CE, prostor ke zjednodušení vybraných ustanovení Směrnice, zvláštní přístup k malým a středním podnikům často zaměřeným na kusovou a nesériovou výrobu.
Z uvedeného je zřejmé, že ti, kteří byli informováni o přípravách Komise, projevili zájem sdělit svá přání, připomínky a případně námitky ke stávajícímu předpisu ve fázi jeho revize.

• Druhá cesta: podrobné informace, související dokumenty
Předchozí zdroj informací lze považovat za rámcový, protože nám většinou nedovolí dopracovat se ke konkrétním dokumentům a sledovat je tak, jak se vyvíjejí v čase. Komise zpravidla zveřejňuje pouze základní dokument. I v tomto případě však existuje schůdná cesta k informacím, a to prostřednictvím kontaktní osoby účastnící se jednání pracovní skupiny nebo výboru Komise k dané oblasti. Na webových stránkách Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví (dále také ÚNMZ) (www.unmz.cz) je příslušný kontakt uveden v sekci Mezinárodní vztahy/Rámcové vztahy EU, v části a) Sektory v gesci ÚNMZ. Zde je vedle Směrnice Rady 89/106/EHS uvedeno jméno kontaktní osoby příslušné k pracovní skupině Komise (Stálý výbor pro stavebnictví) a dále osob příslušných k relevantním podskupinám (požár, předpisy pro stavební výrobky ve styku s pitnou vodou a Eurokódy). Kontaktní osoby zájemci umožní oslovit příslušného experta, člena Technické komise ÚNMZ pro stavební výrobky, který může požadované dokumenty poskytnout.
Technická komise ÚNMZ pro stavební výrobky (dále jen TK ÚNMZ pro stavební výrobky) je stálým poradním orgánem ÚNMZ pro zavádění Směrnice Rady 89/106/EHS, k níž je garantem ÚNMZ, do právních předpisů ČR a pro jejich uplatňování. Tato komise vytváří odborné zázemí pro pracovníky ÚNMZ, kteří se jako zástupci ČR, pověření předsedou ÚNMZ, zúčastňují jednání Stálého výboru pro stavebnictví, resp. pracovních skupin organizovaných Evropskou komisí.
TK ÚNMZ pro stavební výrobky se podílí na přípravě stanovisek za ČR pro jednání pracovní skupiny Rady G7 - Technická harmonizace, tedy i k Nařízení o stavebních výrobcích. Ročně tato činnost obnáší desítky pozic, které jsou v této komisi diskutovány a připravovány, ale tím její působnost zdaleka nekončí. Komise projednává zejména výstupy z jednání Stálého výboru pro stavebnictví, sjednocuje problematiku aplikace předpisů a postupy notifikovaných osob při posuzování shody, zaujímá k nim odborná stanoviska a podílí se na přijímání závěrů, popřípadě i na plnění úkolů z výstupů vyplývajících. Dále připravuje stanoviska a názory k příslušným dokumentům a problémovým otázkám a přijímá k nim konsolidovaná stanoviska za ČR. Zajišťuje vyžádání stanovisek dalších problematikou dotčených subjektů, pokud jsou k projednávaným dokumentům potřebná. Projednává odborné otázky spojené s uplatňováním příslušných technických předpisů ČR a doporučuje návrhy jejich změn. Členy Technických komisí ÚNMZ jsou zejména zástupci zainteresovaných orgánů státní správy, autorizovaných osob spolupracujících při koordinaci jednotného postupu autorizovaných osob, Českého institutu pro akreditaci, o. p. s., orgánů dozoru nad trhem (Česká obchodní inspekce), podnikatelské sféry a profesních asociací a ÚNMZ. Do činnosti Technických komisí ÚNMZ mohou být dále podle potřeby zapojeni další odborníci či zástupci dalších zainteresovaných subjektů.
Tato cesta za informacemi je velmi efektivní, však vyžaduje komunikaci se subjekty, které jsou blíže ?zdroji? informací.

• Třetí cesta: komplexní zdroj informací
Výčet možností o přístupu k informacím v dané oblasti by nebyl úplný, kdybychom opomněli významný informační zdroj umístěný rovněž na webových stránkách Úřadu pro technickou normalizaci. V sekci Státní zkušebnictví/Informační portál je umístěna veřejně přístupná, ucelená databáze specializovaná na právní a technické dokumenty v oblasti uvádění stavebních výrobků na jednotný evropský trh, která má za úkol usnadnit orientaci v předpisech týkajících se právních a technických dokumentů k oblasti uvádění stavebních výrobků na trh a k oblastem souvisejícím. Portál je určen především výrobcům, distributorům, dovozcům, ale i např. expertům z tzv. třetích stran zapojených do procesu posuzování shody (autorizovaným a notifikovaným osobám), a dále kontrolním orgánům působícím v sektoru stavebnictví. Vzhledem k tomu, že se jedná o velké množství dokumentů, jejichž vyhledávání je časově náročné a bez široké znalosti problematiky velmi obtížné, poskytuje ÚNMZ odborné i laické veřejnosti na těchto webových stránkách přehledně zpracovaný široký rozsah veřejně přístupných informací.
Zájemce z řad odborné technické veřejnosti se tak může dostat i k dalším dokumentům projednávaným v Komisi, např. k rozhodnutím Komise ohledně postupů prokazování shody stavebních výrobků (např. rozhodnutí Komise pro určitou skupinu výrobků, které je podkladem k udělení mandátu Orgánu pro evropskou normalizaci (CEN) ke zpracování harmonizované normy).
Třetí cesta je téměř univerzální. Vedou z ní křižovatky na cestu druhou i první a obeznámený uživatel na ní nachází stále něco nového.

Závěr

Při psaní závěrečného slova jsem si vybavila známé rčení, které říká, že optimizmus je nedostatek informací. Pokud jste, vážení čtenáři, článek dočetli až do konce a pokud se vydáte za informacemi, jedno jakou cestou, přeji vám, abyste se na ní o optimizmus v žádném případě nenechali připravit.

Použitá literatura:
[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh (Rada EU, interní dokument; 8. července 2010)
[2] Stránky Evropské komise (http://ec.europa.eu./)
[3] Stránky Evropského parlamentu (http:/www.europarl.europa.eu/)
[4] Stránky Rady EU (http://consilium.europa.eu/)
[5] Informační portál ÚNMZ specializovaný na právní a technické dokumenty v oblasti uvádění stavebních výrobků na jednotný evropský trh (http://www.unmz.cz/)
[6] Zprávy z jednání Stálého výboru pro stavebnictví a z jednání pracovní skupiny Rady G7 - Technická harmonizace (archiv autorky)

Poznámky:
1) Text tematicky navazuje na článek Nová právní úprava uvádění stavebních výrobků na jednotný evropský trh (Stavebnictví 08/2010) a v praktických bodech jej rozvádí.
2) Směrnice Rady 89/106/EHS ze dne 21. prosince 1989, o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se stavebních výrobků ve znění Směrnice Rady 93/68/EHS (dále také Směrnice Rady 89/106/EHS nebo Směrnice).
3) Stálý výbor pro stavebnictví je složený z odborníků jmenovaných členskými státy; je nápomocen Komisi v otázkách vyplývajících z provádění a praktického používání Směrnice Rady 89/106/EHS. Výboru předsedá zástupce Komise.
4) Pracovní skupina Rady G7 - Technická harmonizace, složená ze zástupců orgánů státní správy jednotlivých členských států.
5) Základní požadavky dle Přílohy I Nařízení o stavebních výrobcích.
6) Čl. 5 Nařízení o stavebních výrobcích.
7) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 339/93.