Zpět na osobnosti, rozhovory

Důležité je formální naplnění zákona, věcný smysl nikoho nezajímá

19. června 2014
Jan Táborský

Novela zákona o veřejných zakázkách z roku 2012 není po dvou letech zkušeností v některých aspektech přijímána příliš pozitivně. S odstupem ji hodnotí dlouholetý odborník na oblast veřejných zakázek pro stavební práce, viceprezident Svazu podnikatelů v ČR a předseda představenstva RTS, a.s., Ing. Jiří Košulič.


Normal 0 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4

Co stojí za současným ne příliš kladným vnímáním novely zákona o veřejných zakázkách?

Ta novela byla svým způsobem výjimečná, protože reagovala na celkovou situaci ve společnosti, na pocity veřejnosti, novinářů a všech možných platforem volajících po transparentnosti a zamezení korupčního jednání. To byl asi hlavní důvod, proč se do zákona dostala ustanovení, která tam nepatří, zvyšují administrativní náročnost a nic neřeší.

Jaký smysl má například Vyhláška o podrobnostech rozsahu odůvodnění účelnosti veřejné zakázky a odůvodnění veřejné zakázky?

Tato vyhláška stanoví povinnost zadavatele odůvodnit účelnost veřejné zakázky, výši kvalifikačních požadavků, obchodních a technických podmínek. V případě zakázky na stavební práce je odůvodnění účelnosti předmětem odsouhlasení už ve fázi investičního záměru. Pokud se zadává zhotovení stavby podle projektové dokumentace, odůvodnění nemá věcný smysl. Zadavatelé by samozřejmě měli být schopni odůvodnit každou veřejnou zakázku, ale proč to má být stanoveno zákonem o veřejných zakázkách? Ten má stanovit podmínky pro výběr nejvhodnějšího dodavatele.

U projednávání novely jste rovněž byl a předpokládám, že jste tyto problémy indikoval už tenkrát.

Jako zástupce Svazu podnikatelů ve stavebnictví v ČR jsem měl zájem připravit návrh vyhlášky nebo pravidel pro soupis stavebních prací, jeho elektronickou podobu a pro návrh standardních obchodních podmínek. V těchto případech bylo jednání úspěšné, i když obsah vyhlášky k obchodním podmínkám není původnímu návrhu moc podobný. Co se týká v současnosti problematických ?protikorupčních? vyhlášek, svaz je připomínkoval, nicméně v té době byla každá taková připomínka považována za brzdu boje proti korupčnímu jednání. Dnes se těžko hledá někdo, kdy by se právě těchto ustanovení novely zastával.

Když to zobecním, dá se říci, že novela situaci v oblasti zadávání veřejných zakázek ještě zhoršila?

Tak to úplně nevidím. Požadavky na zvýšení transparentnosti sice zvyšují pracnost, ale jsou formální a všichni je tak berou. Zadavatelé, případně administrátoři, si připravili vzory textů, které opakovaně používají. Není to asi ten největší problém novely, ale je to další potvrzení současného stavu, že důležité je formální naplnění ustanovení zákona a věcný smysl nikoho nezajímá.

Co je tedy největším problémem novely?

Kromě požadavků na transparentnost se také v zájmu nediskriminace snížily požadavky na kvalifikaci, ekonomické požadavky stačí prokázat formou čestného prohlášení, reference byly omezeny na 50 % hodnoty veřejné zakázky. To vše v zájmu rozšíření soutěžního prostředí v době, kdy je u stavebních zakázek třicet a více uchazečů. Předpokládal bych, že do soutěže o zakázku mají vstupovat pouze kvalifikovaní dodavatelé. Zakázka na stavební práce je pouze příslib, že předmět díla splním, a proto by se zadavatel měl spoléhat na kvalifikaci a zejména na reference. Mě novela rovněž zklamala v tom, že neřešila skutečné problémy stavebních zakázek, myslím tím zejména pravidla pro změny v průběhu výstavby, omezování podílu subdodavatelů a na druhou stranu bezbřehé možnosti prokazování kvalifikace subdodavatelem.

Které nové vyhlášky naopak splnily svůj účel?

Vyhláška k obsahu příslušné dokumentace a soupisu prací, na jejímž návrhu se svaz podílel, je příkladem předpisu, který splnil účel. Důvodem pro její vydání byly nejasnosti vyplývající z nedefinované podrobnosti projektové dokumentace a s tím souvisejícího soupisu stavebních prací. Používání položek typu tzv. souborů vedlo v mnoha případech k tomu, že takový soupis nebylo možné srovnatelně ocenit. Dalším cílem bylo definovat elektronickou podobu soupisu stavebních prací tak, aby zadavatelé i dodavatelé mohli pro zpracování soupisů i nabídek využívat importní a exportní funkce a neopisovali soupisy. Tím byly stanoveny základní podmínky pro obsah dokumentace, pro soupis prací a pro jeho elektronickou podobu, bylo by ovšem potřeba doplnit také možnost stanovit podmínky pro elektronickou podobu oceněného soupisu v nabídce.

Jak se díváte na způsob používání kritéria nejnižší ceny u veřejných zakázek na stavební práce v České republice?

Hodnoticím kritériem podle zákona o veřejných zakázkách je cena nebo ekonomická výhodnost. V tom se nic nezměnilo. V případě veřejných zakázek na stavební práce podle projektové dokumentace a soupisu stavebních prací je hodnocení pouze na nabídkovou cenu základní možností.Pokud se zadavatel rozhodne použít jako hodnoticí kritérium pouze cenu, má podle zákona povinnost posoudit nabídky v podrobnosti soupisu prací, posoudit nabídky z hlediska mimořádně nízké nabídkové ceny, požádat o její zdůvodnění a rozhodnout o nabídce. Zadavatelé bohužel tyto možnosti nevyužívají. Důvodem může být obava zadavatele nepřijmout nejnižší nabídku, očekávání námitek uchazečů, obava z korekcí při kontrole dotačních programů, případně i to, že posouzení nabídek vyžaduje odborné znalosti. Pokud zadavatelé rozhodnou pouze podle ceny, berou na sebe riziko problémů, které nastanou při realizaci zakázky nejen z hlediska kvality, ale mnohdy je problémem i dokončení díla. Problém nízkých nabídkových cen ale souvisí i s dalšími okolnostmi, jako je např. snížení požadavků na kvalifikaci, a s celkovou situací na stavebním trhu z pohledu nabídky a poptávky.

Proč nelze rovnou vyloučit ty nabídky, jejichž hodnota je například pod nějakým stanoveným nejnižším limitem?

Zadavatelé v České republice by skutečně asi potřebovali k označení nabídkové ceny za mimořádně nízkou metodický pokyn nebo stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj ČR, které by definovalo podmínku pro označení mimořádně nízké nabídkové ceny takovou formou, aby to bylo nezpochybnitelné, například odchylkou stanovenou v procentech k průměrné ceně. V Německu je pro mimořádně nízkou cenu stanovena odchylka 10 % oproti ceně stanovené projektantem. To však neznamená automatické vyloučení, stanovuje se tím povinnost vyžádat zdůvodnění, které musí zadavatel posoudit, a teprve pak rozhodnout. V tuzemsku jsou nabídkové ceny mnohdy 40 % i více pod cenou projektanta. Aby předpokládaná hodnota mohla být i v ČR limitem pro stanovení odchylky, je potřeba respektovat pravidla pro její sestavení. Nemělo by se stávat, že cenu sestavenou v podrobnosti položkového rozpočtu zadavatel změní podle své úvahy, kterou se snaží reagovat na situaci na trhu stavebních prací. K takto upravené předpokládané hodnotě lze obtížně vztáhnout pravidlo pro označení mimořádně nízké nabídkové ceny.

Jak zabránit tomu, aby se uchazeči nepředháněli v dumpingových nabídkách? To musí být i pro ně samotné velmi náročné a ne příliš lukrativní.

Zadavatelé se musí zaměřit na posuzování nabídek tak, aby pokud možno vyloučili rizika mimořádně nízkých nabídek. Je to pracné, ale je to nezbytná obrana. Dalším krokem je vyžadovat důslednou činnost technického dozoru investora v průběhu stavby. Na trhu je také potřeba přiblížit poptávku a nabídku, tedy zvýšit objem veřejných, privátních investic. Zabránit dumpingům jde pouze tím, že k nim nebudou dodavatelé nuceni. To, co potřebuje stavebnictví od vlády, vyjádřil Jiří Rusnok v jednom rozhovoru takto: Žádné megalomanské projekty, ale zmírňovat výkyvy, které život přináší. Vláda má jen vytvářet podmínky pro budoucnost. Vláda má především udržovat kontinuitu věcí. Například SFDI má jeden rok 60 miliard a druhý 30 miliard. To je špatně.

Jaké prostředky lze použít pro stanovení předpokládané hodnoty?

Cenová soustava RTS DATA, kterou naše firma poskytuje, je komplexním podkladem pro sestavení ceny stavební zakázky ve všech přípravných fázích investice. Ve fázi investičního záměru lze sestavit cenu propočtem podle objemových ukazatelů pro jednotlivé druhy staveb a objektů, případně propočtem podle katalogu realizovaných staveb a objektů. Tímto postupem lze stanovit orientační cenu investice. K sestavení předpokládané hodnoty stavební zakázky a soupisu prací pro zadávací dokumentaci na zhotovení stavby jsou v cenové soustavě připraveny položky stavebních a montážních prací pro celou oblast stavební výroby. Položky jsou popsány formou technických parametrů, bez uvedení obchodních názvů, a jsou připraveny pro stanovení předpokládané hodnoty a soupisu prací. V takovém případě je výhodou použití cenové soustavy RTS DATA také to, že je to podklad pro posouzení mimořádně nízké nabídkové ceny u kterékoliv položky v nabídce. Cenová soustava zahrnuje nejen popisy jednotlivých prací a materiálů, ale také cenové a technické podmínky, které jsou nezbytné pro kontrolu nabídkových cen, ale i pro kontrolu prováděných prací.

Takže vaše cenová soustava je vzhledem k vývoji na trhu flexibilní?

Z hlediska rozsahu položek stavebních a montážních prací reaguje cenová soustava na vývoj materiálů i technologií. Definici obsahu každé položky prací odpovídá orientační jednotková cena, sestavená oceněním přímých a nepřímých nákladů včetně podílu zisku. Cenová soustava reaguje na trh změnou cen vstupů, důvodem je zachování srovnatelné úrovně cen stavebních prací v delším časovém období.

Komu cenová soustava pomáhá?

Cenová soustava je určena pro sestavení ceny stavební investice ve všech fázích přípravy a realizace stavby. V přípravné fázi se zejména zaměřuje na sestavení předpokládané hodnoty stavby, na sestavení soupisu prací pro zadávací dokumentaci na výběr zhotovitele. Obsah i dokumentace cenové soustavy plně odpovídá požadavkům vyhlášky č. 230/2012 Sb. týkající se příslušné dokumentace a soupisu prací. Rozhodující je definování předmětu díla formou soupisu prací, proto klademe hlavní důraz na podrobnost popisů položek a podmínek provádění. Stavebním firmám slouží naše cenová soustava pro sestavení nabídkové ceny, případně pro vykazování a kontrolu provedených prací a jako důležitá součást řízení stavebních zakázek.

Pro zadavatele je tedy důležité sledovat jednotlivé položky a porovnávat je s dodavateli.

Skladba ceny položky je rozhodující nejen pro stanovení jednotkové ceny, ale také pro posouzení nezbytných nákladů pro provedení jednotlivých položek prací v případech, kdy se jeví nabídková cena mimořádně nízká. Prokázání mimořádně nízké ceny je možné pouze na úrovni podrobné skladby přímých a nepřímých nákladů a položky v cenové soustavě RTS DATA jsou tedy srovnávací hladinou pro posouzení, zda danou práci lze za nabídnutou cenu provést.

/* Style Definitions */ table.MsoNormalTable {mso-style-name:"Normální tabulka"; mso-tstyle-rowband-size:0; mso-tstyle-colband-size:0; mso-style-noshow:yes; mso-style-parent:""; mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt; mso-para-margin:0cm; mso-para-margin-bottom:.0001pt; mso-pagination:widow-orphan; font-size:10.0pt; font-family:"Times New Roman"; mso-ansi-language:#0400; mso-fareast-language:#0400; mso-bidi-language:#0400;}